固守丝路400年“龟城”变枯城 今有“法宝”护身

文/郝姝 杨家栋

登上老虎山凭高北望，空旷辽远的戈壁荒滩上，古老的永泰城威然挺立。四百年来，由于自然侵蚀和人为因素的破坏，城址沧桑而斑驳……

永泰古城因其城池形状酷似乌龟，故名“龟城”，距今已有400多年的历史。景泰县融媒体中心供图

永泰城址位于甘肃省白银市景泰县寺滩乡永泰村，为明代兵备副使邢云路督工建造，始建于万历三十六年（1607年）春，于三十七年（1608年）夏落成，是明政府为防御北方的少数民族入侵而修建，建成后即成为军事要塞，是甘肃省境内唯一保存比较完整的明代古城，具有较高的历史文化价值。

近年来，永泰城址得到了一定的修缮、保护和利用。但随着文化旅游事业的快速发展，城址保护体制机制不健全、公共设施不完善、历史文化价值挖掘利用不够、执法依据不足等问题逐渐暴露出来。

今年8月10日，白银市首部历史文化保护地方性法规《白银市永泰城址保护条例》（以下简称《条例》）正式施行，为永泰城址保护提供了具有地方特色的法治保障，必将助推当地传承弘扬优秀传统文化和文化旅游高质量发展。

《条例》是设区市赋予立法权以来白银市所立的第七部地方性法规，实现了设区市三个领域地方立法工作的全覆盖。

丝路要塞 大漠明珠

永泰古城城墙由黄土夯筑而成，周长1717米，墙高12米，城基厚6米，占地面积318亩。整个城平面呈椭圆形，在城墙的外围东、西、北三面有三个半月形的封闭式月城，城下有瓮城、护城河，城南北两侧分别指向兰州和长城方向建有绵延数十里的烽火台。城门向南开，外筑甬门、外门“永宁门”、内门“永泰门”、门稍偏西，城门外有一涝池永汲海。俯瞰古城，整个城池形状酷似乌龟，故名“永泰龟城”。

永泰处于古丝绸之路的咽喉地带，是长安经河西通向武凉乃至西域的便捷通道，为河套、宁夏通向兰州、西宁的必经之路，又属于汉王朝与匈奴接界的屏障和要塞，极具军事战略地位。

历史记载，明万历26年（1599年）松山战役以后，明王朝为了加强边陲的防御，沿长城残迹构筑一条防线——甘肃新边，从景泰索桥开始，一直到古浪土门子，全长约400公里。同时，在沿途又修了几座城堡，为加强这一带防御，又修建了到达兰州一路军事运援最大的堡子——永泰古城。《读史方舆纪要》中记述：“明时自兰州以北，常为寇冲，往往设置重兵驻于此，保障西陲”，印证了明时景泰一地戍边防务的重要程度。

破坏严重 立法不缺席

古城是文化资源，其独特的建筑风貌、丰富的历史遗迹、深厚的人文内涵，承载着深厚的历史渊源和人文情怀。正因永泰古城拥有如此之高的历史、科学、艺术和社会价值，使得保护永泰城址的独特性和地域性、保护古城文化资源具有了更加深刻的意义。每一段城墙的破坏、每一处遗址的破坏、每一处古迹的消失都让人痛惜不已。

长久以来，永泰城址面临着水资源匮乏、周边地区的土地沙化等一系列生态环境恶化问题。由于城墙大部分是土质，抵抗自然侵蚀的能力非常低，有些墙段由于缺少保护措施，长期被雨水冲刷、侵蚀，造成严重破坏；当地居民为通行方便和取土拆落部分城墙等造成永泰城址建筑功能设施的残破；保护体制不健全，对旅游活动的疏于管理，游客的不良行为，使得古城的人为破坏现象严重；部分影视剧组在此拍摄时，管理松散，保护意识淡薄，对古城破坏严重……如果不加以立法强化保护，古城可能会面临消失的境遇。

永泰城址的城墙和建筑大多属于黄土夯筑而成，这为其保护增加了难度。景泰县融媒体中心供图

如何从根本上改变永泰城址保护不力的现状，形成长期有力的保护机制？按照我国文物保护的十六字方针“保护为主，抢救第一，加强管理，合理利用”去解决永泰城址面临的困境，显然，地方立法是其中最根本的手段。有了适合地方实际的法律法规，就有了执法依据，就可以依法采取必要的措施进行有效的保护。

“永泰城址直到今天保存的非常完整，对于研究明清两代军事防务和这个城建史，具有非常重要的价值。因此，应该为它制定相关的保护规划。”长期从事文化遗产法与知识产权法研究工作的兰州理工大学法学院文化遗产法研究所副教授、法学博士穆永强介绍，长期以来，对永泰城址的保护一直都在进行。1980年，永泰古城被景泰县列入县级文物保护单位。1993年被甘肃省政府列入省级文物保护单位。2004年，景泰县聘请兰州大学文物保护研究中心会同气象、考古等领域专家入驻永泰村搜集相关资料，准备制定永泰城保护的规划。2006年，永泰城被国务院列入全国重点文物保护单位。2008年成为甘肃历史文化名村。2012年，国家文物局下发了关于永泰城址保护规划编制立项的批复。2013年4月，永泰城址防洪设计方案通过国家文物局批复，6月，永泰城址文物保护规划通过甘肃省文物局专家评审。

穆永强认为，通过立法加以保护，明确各方面的权利、责任和义务，可使永泰城址获得可持续的发展，《立法法》第72条就规定了设区市人民代表大会及其常务委员会，可以根据本市的具体情况和实际的需要，在不违反上位法的情况下，制定城乡建设与管理、历史文化遗产保护方面的地方性法规。

“所以，我认为白银市通过永泰城址保护条例，具有非常重大的历史意义。”穆永强说，《条例》的出台能解决永泰城址保护中法律缺位的问题，比如执法依据不足、保护措施不到位、文化价值挖掘不够等。

白银市人大常委会法工委主任韩继宗表示，白银是历史文化资源大市，亟待通过地方立法保护这些历史文化资源。其中，景泰县永泰城址是古人留给白银大地的一块历史文化瑰宝，具有较高的历史、科学、艺术价值，是国家重点文物保护单位。《条例》经调研论证后，被列入白银市人大常委会2020年重点立法计划，启动立法。后经起草、审议、报批等一系列立法环节和法定程序予以公布实施。

《条例》主要依据文物保护法、文物保护法实施细则等相关法律法规和《甘肃省景泰县永泰城址文物保护规划》等规范性文件。同时，借鉴甘肃省内外同类地方性法规的有益做法，经过认真研究、细致论证，按照白银市九届人大常委会立法规划和2020年立法计划，市政府提案部门起草了《白银市永泰城址保护条例（草案）》，征求了甘肃省人大常委会教科文卫工委、省文旅厅、省文物局的意见，经市政府常务会议讨论通过后，2020年8月25日，市九届人大常委会第三十二次会议对条例（草案）进行初审。

初审后，公开征求各方意见，修改形成了条例（草案二审稿）提交市九届人大常委会第三十四次会议二次审议。

2020年11月4日专题报请市委常委会进行审定，并按照市委常委会审议意见进行了修改。

2021年5月20日市九届人大常委会第三十九次会议三审通过。

2021年7月28日，甘肃省第十三届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准。

2021年8月10日起，《白银市永泰城址保护条例》（以下简称《条例》）正式施行。

在此过程中，白银市人大坚持把为民立法、问题导向作为立法坚持的价值取向和原则，针对性的解决永泰城址在保护过程中遇到的问题。

“法宝”护身 古城“转危为安”

韩继宗介绍，《条例》突出解决了城址保护中的三大难题。一是厘清了不同时期历史文物保护问题，将文物行政部门依法登记的不同时期文物建（构）筑作为保护主体和重点，予以明确。二是对影响和破坏城址历史风貌和自然环境的建（构）筑物，包括影视拍摄搭建的人造景观景点、居民乱搭乱建房屋棚舍等，界定为依法治理对象，统一拆除、统一规划建设。三是考虑经济社会发展现实需要，设置了十项禁止性规定，并设置对应的罚责，增强了日常保护和利用的针对性、操作性和有效性，从源头和本体提升古城开发利用价值。

《条例》共分六章三十五条，主要围绕城址保护管理工作机制，明确了立法目的、适用范围、遵循原则、政府和部门职责、社会和个人相关权利等内容。条例明确了保护范围、保护对象、禁止行为、利用原则、监管责任等，并从破坏保护标志、禁止行为、部门单位及个人等方面规定了法律责任。适用于永泰城址保护区划内的文物保护、考古发掘、科学研究、展示利用、生产生活、工程建设、参观游览等活动。

此外，《条例》对协调永泰城址科学保护与合理利用具有积极作用，它鼓励公民、法人和其他组织利用城址文化资源和传统民居发展特色旅游。同时又规定利用城址资源作为旅游景点、景区进行经营的单位和个人，应当遵守相关法律法规和城址文物保护规划。

穆永强认为，《条例》的制定出台，为永泰城址的科学保护、依法管理、合理利用提供了法制化的规范和保障，对其保护、管理、开发、利用以及历史文化传承有着非凡的现实意义。

他说，《条例》明确了各利益主体、相关部门在永泰诚址保护、管理、利用等方面的权利、责任、义务，并且鼓励公众、社会组织参与到永泰城市文化遗产保护利用之中。它努力协调永泰城址科学保护、依法管理与合理利用的关系。鼓励公民、法人还有其他组织合理利用城址文化资源和传统民居发展特色旅游，又要求利用遗址资源作为景点、景区进行经营的单位和个人必须遵守相关的法律法规和城址文物保护规划。

“所以在我看来，《条例》必将对永泰城址的保护、利用起到重要的法治保障作用，我也相信将有更多游客会到永泰城址去参观。”穆永强说。